农村土地产权制度分析

我国现行农村土地产权制度的现状及评价

　　我国现行的农地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。应当看到，改革人民公社体制的农地产权制度只是在产权明晰化的道路上迈出最初的一步。在现行家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权都还缺乏严格的界定，未进一步形成明晰的产权关系，构建起同社会主义市场经济相适应的农地产权制度。随着市场改革的不断深入，农村市场经济的发展，其深层矛盾及缺陷则逐步显现出来。
　　土地所有权主体及内涵不清。我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已属于乡农民集体经济组织所有的，可以属于乡农民集体所有。”《土地管理法》规定“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这表明，依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。在现实中，有些地方对土地产权主体和所有者代表机构确认不清，经常存在着依此依彼的现象。从本质上说，所有权主体不明确、产权主体多元化乃是一种产权主体缺位。
　　土地产权权能残缺。一方面，土地所有权主体模糊导致所有权的虚置。国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则表现为无实际内容的集体空壳。其一，农民集体对土地的占有、使用、经营和处置权力极其有限。集体土地的最终所有权一直掌握在国家的基层政权手中；其二，国家凭借行政力量在某种程度上剥夺了农民土地所有权在经济上的实现权益，即收益权。例如，依照法律规定，国有土地可以实行有偿转让制度，而集体土地的转让则必须先由国家“依法”实行征用，将其变为国有土地后再进行有偿转让，集体土地转让的巨额收入流进国库，成为财政收入。另一方面，由于历史和现实的多方面的原因，我国农村土地的各种权利内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使现实农村经济生活中农地产权界区不清，产权关系混乱，侵权现象严重，农民缺乏对土地的完整、独立、稳定和受保障的产权，农户对土地的经营权尚难自主，使用权还不稳定，收益权尚无保证，流转权仍未放活，严重影响和制约我国农业生产和农村经济的发展。
　　地权稳定性差。现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，而是具有强烈的行政性，因而缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性。土地面积的非稳定性。由于土地每隔几年进行再调整，而且每次新的调整都是根据变化后的全部人口、耕地数量和质量来进行调整的，那么农户在现期使用的土地就很难在下一期仍旧分给他，从而得到或者丧失所进行的投资。补偿的非稳定性，即土地频繁调整能否得到相应的投资补偿。经营形式的非稳定性。即在意识形态的压力下，经营形式一般不会重现。边界的非稳定性。即土地位置可能发生变动。

土地产权制度的经济学分析

　　按照阿尔钦的观点，产权的定义可以表述为：“产权是一个社会所强调的选择一种经济品的使用的权利”。“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”。李贝卡普则从具体化、可操作性的角度来定义产权：“产权是限定或划定给予个人专有资产特殊权利范围的社会制度。这些资产所有权可能包括一组不同的权利，其中包括排除非所有者自由进入的权利，从资源的使用和投资中按比例分享租金的权利，出售或把资源转让给他人的权利。从产权制度包括的范围看，它既包括正式的制度安排，其中有宪法条款，法令法规，法律规则，又包括关于资产的配置与使用的非正式的风俗和习惯。”西方产权理论对产权的组成逐渐形成了比较一致的看法，即“个人对资产的产权由消费这些资产，并由这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权利构成”。因此，根据以上理论可以把农村土地产权以农地作为载体的各种权利总和，包括农地的所有权、占有权、使用权、收益权和让渡权等。农地产权关系就是在占有和使用农地过程中，各个利益主体之间的权、责、利关系，分为土地所有权、使用权、收益权和让渡权。其中农地所有权是农地产权的核心。土地所有权是指决定土地归属的权利；土地使用权是指经营土地的权利；土地收益权是指基于土地取得收入的权利；土地让渡权可以分为两类：一类是土地转包、土地租赁等债权形式的让渡权，另一类是土地的买卖、继承或抵押等物权形式的让渡权，两者区别在于让渡前后土地产权主体是否变化。土地产权的特点主要是普遍性、排他性和可转让性。普遍性是指产权界定必须涵盖所有土地资源及这些资源所有相关用途；排他性是指土地产权被界定为一个基本经济活动单位，并且仅仅是惟一的基本活动单位；可转让性则指土地资源可以由一个经济活动单位转移到另外一个经济活动单位，或从土地的原始主体转移到法人主体，或从一个土地法人主体转移到另外一个法人主体以实现土地资源的重新优化配置。
　　德姆塞茨指出：“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励。”这一概括揭示了产权在形成人们之间稳定预期以及产权对于产权主体的激励与约束方面的独特功能，促进整个社会资源优化配置的重要机制。土地产权制度确定人们以土地为基础的生产劳动和产品分配的规则，而实现的绩效则取决于产权的界定。产权的合理界定可以发挥产权制度的基本功能：一是内部激励和约束功能，合理界定产权可以对产权主体产生更有效的激励。并且可以约束土地使用者的机会主义行为，土地产权强度的提高可以更好阻止侵权行为的发生，并提高土地价值；二是提供外部交易功能，为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，当土地利用存在外部性时，产权可以使外部性内在化，并且使土地资源得到优化配置。应当指出的是，产权的实现是通过社会的强制而实现的选择权利，有赖于政府的力量、日常社会行动以及社会伦理和道德规范。
　　土地产权制度是否经济合理，主要取决于是否适合现代社会主义市场经济发展要求，取决于土地所有者、经营者以及使用者之间所形成的产权关系明确化程度，以及由此决定的各利益主体之间的利益关系的明确化程度。土地产权关系越明确，产权界定越合理，土地利用就越经济，效果就越高。反之，土地产权关系越模糊，土地经营中的利益、责任关系越混乱，土地的使用就越不经济，越没有效率。
　　我国土地产权制度的特点是：一方面土地所有权高度集中而缺乏明确的人格化代表，土地集体所有制赋予每个集体组织成员平等拥有土地的权利，名义上归集体所有，实际上人人都无份，从而严重背离了产权的排他性原则，即所有权缺位。为此，农民很少愿意对土地进行长期投资，并进行掠夺式经营，导致农业资源无序配置。另一方面，土地使用权分属于不同的利益主体而其对土地的合理使用及对所有者又不承担任何经济的和法律的责任关系。这就使土地资源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。
　　由于对土地产权界定不清，个人生产决策不考虑所包含的全部社会成本和收益，每个人都会倾向于以全然不顾行为后果的态度去实现这些权利，尽量多、尽量快的利用资源，促使资源过度使用和生产的短期行为，减弱了长期投资的动机，即陷入“公地困境”。即使农民掌握的部分产权，但仍然受到土地所有权“上级”即“所有者”的种种侵蚀。目前，尽管农民在土地使用权与收益剩余权的支配方面的主动性大大增强，但目前农户仍然无法拒绝各级“不在地所有者”对土地收益权利的随意分享。
　　土地产权虽然有了明确主体，但对各项权能的享有分割却不清。这首先表现为收益权的不合理界定，使农户土地经营收益过低，降低了土地在流转过程中的价值，其次是农户缺乏土地物权性让渡权。农户土地使用权及其流转预期必然受到承包经营权的限制，农户缺乏对土地长期投入的激励，土地产权的残缺降低了土地在流转中的价值，提高了土地的交易成本。同样，即使产权主体以及他们之间的关系明晰，但是主体未掌握运用权利的技能，也将产生交易费用，例如产权主体没有转让权，交易将受到阻滞，那么初始的资源禀赋将变为最终的资源配置。

农地产权制度创新的思路

　　改革我国农地产权制度，坚持农村土地所有制方向，确定农地产权主体，规范农地产权界区，防止农民承包经营权随意受到干涉，确保农民拥有农村土地完整的承包经营权，确保农民土地权利的完全实现和土地资源的优化配置。一方面为农村市场经济发展塑造微观的农业市场经济主体，另一方面使土地产权能够进行市场化流转，在市场流转过程中达到对土地资源的有效配置。
　　确定农地产权主体。明确界定哪一级和哪些组织对土地拥有所有权，确认每块土地的具体主人，并以土地所有权证书这一法律形式予以体现，从而解决“人人有权，农民无权”，确保产权主体明确到位。
　　规范农地产权界区，构建合理的农地产权结构。一是明确集体所有权。在农地产权主体确定以后，应以法定的形式赋予农民集体真正的所有权，村民小组作为土地的集体所有权主体，拥有体现所有权的占有权、使用权、收益权、处置权。同时，在坚持土地农民集体所有的前提下，依法将农地产权的各项权能与所有权主体进行分离，农民拥有完整的土地使用权，集体只保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权体现。二是保障农民永久使用权。在农地产权分离的基础上，农民作为经营使用土地的主体，获得体现永久使用权的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变土地集体所有的前提下，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。三是强化国家宏观调控权。国家作为社会的代表，为保障全社会的利益，依法对土地进行宏观规划和管理。
　　进行农地产权制度政策创新。逐步建立农村社会保障制度，积极培育农村土地市场，严格规范国家对集体土地的征用程序和交易行为。完善农村土地制度立法，建立新型农地产权制度。