农村房屋买卖纠纷合同效力认定问题的调查分析

农村房屋买卖纠纷合同效力认定问题的调查分析
农村、农民、农业问题是涉及我国经济全面稳定发展的重大问题，保护农民的合法权益，既是各级政府机关的重要工作，也是司法机关的神圣职责。农民利益体现为方方面面，其中一个重要的方面是农民财产权利的保护。而在诸多财产类型中，房屋是农民的安身立命之本。但是，我国法律目前对于农村房屋的规范尚比较杂乱，尤其是涉及农村房屋买卖合同效力的规范政出多门，导致在司法实践中对于这一法律问题理解各异，判决千差万别。笔者通过对2003年北京市某基层人民法院审理的涉及农村房屋买卖合同效力的案件的调查，试图说明农村房屋买卖合同案件的审理现状以及笔者对于法律适用的一些看法。
一、基本情况及存在的问题
2003年，该院共审结涉及农村房屋买卖合同效力的案件16件，其中：判决11件，调解4件，撤诉1件。判决的11件案件中，有4件判决房屋买卖合同有效，7件判决房屋买卖合同无效。上述案件共涉及三种情况下房屋买卖合同的效力问题：一是无权处分房屋的人签订的房屋买卖合同；二是房屋没有办理过户登记；三是农村房屋出卖给市民的房屋买卖合同。针对以上问题，不同的法官就同一事实做出的判决却迥然不同：
1、无权处分房屋的人签订的买卖合同。一年内，该院共审结涉及无权处分房屋的人签订的买卖合同案件2件，其中判决1件，调解1件。对这一问题的认识基本不存在差异。两案均认为无权处分人签订的房屋买卖合同，房屋所有权人不予追认的，房屋买卖合同无效，双方当事人返还房屋和价款。
2、房屋没有办理过户登记是否影响房屋买卖合同的效力。对于这一问题，判决中存在两种观点：一种观点是房屋买卖应以变更登记过户为生效要件，房屋没有办理过户登记，房屋买卖合同无效。其法律依据是土地管理法第12条的规定：“……依法转让地上建筑物、构筑物等附着物等致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权使用权变更登记。土地所有权使用权变更自变更登记之日起生效。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条的规定：“……依法转让地上建筑物、构筑物等附着物等致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权使用权变更登记。土地所有权使用权变更自变更登记之日起生效。”另一种观点认为，房屋是否过户不影响房屋买卖合同的效力，理由是：依法成立的合同，自成立时生效。自愿订立买卖房屋协议，协议的有关内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故该合同有效。手续的办理与否不影响买卖房屋协议的效力。
3、关于农村房屋出卖给市民的房屋买卖合同是否有效的问题。这一问题存在较大的分歧。一种观点认为违反法律、行政法规强制性规定的合同为无效合同，农村房屋不得出卖给市民，房屋买卖合同无效。其依据主要是土地管理法规定的“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；和国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》规定“农村房屋不得向城市居民出售”；另一种观点认为双方出于真实意思表示而订立的合同是依法成立的合同，对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。
可见，审判实践中基于相同的事实，却出现了截然相反的判决，这种同案不同判的现象不但无法起到定纷止争的作用，而且将损害司法部门的权威，造成极大的负面影响。
二、对审理农村房屋买卖合同效力案件的一些看法
笔者认为，判断合同的效力，应当以合同法规定的合同有效要件为标准，符合合同有效要件的合同为有效合同，欠缺任何一个有效要件的合同均为无效合同。我国合同法规定的合同有效要件主要包括四个方面：一是合同当事人是具有民事权利能力和民事行为能力的自然人和法人，具备相应的权限。无民事行为能力人订立的合同无效，限制民事行为能力人订立的与其年龄、智利状况不符的合同，其法定代理人不予追认的无效；无处分权的人订立的合同，权利人不予追认的无效；无代理人权的人订立的合同，被代理人不予追认的无效；二是意思表示真实，因欺诈、胁迫而订立的合同为可撤销的合同，法院应根据受欺诈、胁迫方的请求撤销或者变更该合同；因重大误解而订立的合同，法院可根据任何一方当事人的请求撤销或者变更该合同；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效；以合法形式掩盖非法目的的合同无效；三是内容不违背法律强制性规定和公序良俗。因欺诈、胁迫损害国家利益的合同无效；损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；显失公平的合同，应根据当事人任何一方的请求予以变更或者撤销；四是形式上符合法律的要求或者当事人的约定，法律规定或者当事人约定必须采用特定形式，未采用特定形式的无效。
根据上述标准，笔者认为：
1、无处分权的人处分他人房屋而订立的房屋买卖合同权利人不予追认的无效。只有财产的所有人和有权处分该财产的人才能处分该财产。根据合同法规定，没有处分权的人订立的处分财产的合同，只有经权利人追认或者无权处分人事后取得了所有权的，合同才有效，权利人不予追认的，合同无效。
2、房屋过户登记不是房屋买卖合同的有效要件，未办理房屋过户登记不影响房屋买卖合同的效力，只要房屋买卖合同符合合同的有效要件，合同即有效。理由是：（一）从登记制度的设定目的来看，登记的作用在于公示，即使世人周知该权利的存在。债权和物权的区别决定了只有物权变动才需要登记，债权变动不需要登记。物权和债权是权利体系重最为重要的两种权利，物权是绝对权，具有对世性，排他性；债权是相对权，具有对人性，并存性，即债权的权利人只能要求特定的债务人履行债务，而物权的权利人有权排除任何人对物权的干涉，一物之上只能存在一个同类的物权，而几个债权可就同一标的物并存。这就决定了物权必须以一定的方式使世人周知，以达到排除别人干涉的目的；而债权的对人性决定了只要债务人知道该债权的存在就足够，债权人能且只能请求债务人向自己履行。就房屋而言，登记的只能是房屋所有权的变动，而非房屋买卖合同。明确了这一点，就可以合理解释土地管理法的规定了。土地管理法12条规定……依法转让地上建筑物、构筑物等附着物等致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权使用权变更登记。土地所有权使用权变更自变更登记之日起生效。这里的登记所要求的是作为物权的土地使用权的登记，而非土地使用权合同转让合同的登记。（二）从登记的法律性质来看，过户登记是房屋买卖合同效力的内容之一，不可将其与房屋买卖合同的有效要件相混淆。物权法和债权法是民法的两个重要领域。债权法要规范债权的产生、变更及其消灭，使债权产生、变更、消灭的行为是债权行为，合同是最重要的债权行为之一。债权行为的特点在于它能够产生债权债务，需要一定的履行行为才能够使债权债务消灭。就房屋买卖合同而言，单有房屋买卖合同的订立还不能产生房屋所有权转移的效果，房屋买卖合同的效力是出卖人负有向买受人交付房屋并进行过户登记的义务，买受人负有交付价款并协助出卖人进行过户登记的义务。进行过户登记是房屋买卖合同所产生的当事人的义务之一，是合同效力的体现，这正是以合同的生效为前提的，而不是合同的有效要件。综上所述，登记是土地使用权转移的要件，而非房屋买卖合同的要件，没有办理过户登记的效果是房屋所有权不变更，但是不影响已成立的房屋买卖合同的效力。
3、将农村房屋出售给市民的房屋买卖合同有效。理由是：一，根据合同法的规定，判断合同的有效与否的标准，只能是合同的有效要件，该院审理的几起涉及农村房屋买卖的案件，均是具有完全行为能力的当事人真实的意思表示，均以书面形式进行，唯一可能导致其无效的理由就是违反法律、行政法规的强制性规定，各判决的认定合同无效的理由也均是如此。下面就针对其合法性做一具体分析：判决中认定农村房屋买卖无效的依据有两个：一是国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款：“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”,另一个依据是《土地管理法》第63条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”
以上述二法条为依据判决农村房屋买卖合同无效是对法律的误解，理由是：（一）我国合同法规定，违反法律行政法规的合同无效，该条将认定合同违法的标准限制于法律、行政法规，也就是说，除法律、行政法法规之外，即使合同的订立违背了其他部门颁布的规范性文件的强制性规定，也不能据此认定合同无效。最高人民法院发布的《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释》又进一步强调了这一点，其第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，我国立法法的规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。从《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》的发文字号来看，其发文机关是国务院办公厅，而非国务院，所以，这个文件并不是行政法规，根据合同法的规定，不能将之作为认定合同无效的依据。（二）土地管理法规定的农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设虽然没有明确规定适用于农村农业用地，但是，从其立法精神来看，该条旨在维持农业用地的数量，保证农民的生存之本和粮食供应，而宅基地本来就是建设用地，其主体变更不会导致农业用地的减少，故将该条适用于宅基地是不妥的。同时，《土地管理法》的第62条第3款又规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”显然，农村住宅并非不可出卖的，只是出卖之后不可再申请宅基地而已。（三）从法律保护所有权的基本精神来看，限制农民买卖房屋并非是对农民利益的维护，反而是对农民权利的侵犯。众所周知，所有权的占有、使用、收益、处分四个权能中，最核心的权能是处分权，实际上，其他权能均可以由所有权人之外的人行使，只有该权能才只能由所有权人本人行使，换言之，处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制，则很难谓对其房屋享有所有权了，这与我国保护农民利益的国策完全背道而驰。另一方面，合同法的基本精神是合同自由，合同自由包括合同订立与否的自由，合同内容的自由以及合同对象的自由，限制农民向城市居民出卖住房，也与合同自由的基本精神相悖。四，我国新通过的《农村承包经营法》也体现了相同的精神，该法第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转保、出租、互换、装让或者其他方式流转。”该条原则上赋予了农民处分自己的承包土地经营权的权利。该法体现了以人为本的精神，充分尊重农民的自主性，相信农民能够从自身利益最大化的角度理性地处分自己地财产，是立法的巨大的进步。既然为农民安身立命之本的农用承包土地都可以流转，那么农村宅基地又为何不可呢？
综上所述，本文认为，关于农村房屋买卖合同的效力问题，尽管相关法律尚不健全，缺少明文规定，但是，从立法精神出发，分析综合相关法律规定，还是可以得出结论：农村房屋买卖只要符合合同法规定的有效要件，就应当认定其有效，未办理过户登记或者购买人是非农人口均不影响合同效力。
三、对今后解决此类问题的一点建议
土地问题是涉及到广大公民切身利益和安身立命之本的根本问题，为了能够彻底解决在审判实践中因为对法律的理解上的分歧导致的同案不同判现象发生，最有效的方法是由全国人大常委会以法律解释的形式对农村宅基地以及农村房屋的产权归属以及产权流转作出明确规定，目前，最高人民法院的司法解释在审判实践中对于司法统一起到的举足轻重的作用，但是，由于土地问题不仅涉及到审判人员对法律的理解问题，而且还涉及到土地、建设、房屋管理等众多机关，近以司法解释的形式予以解释，可能遇到法院的判决行政机关不认可，生效判决难以执行的现象。因此，由全国人大常委会作出法律解释，更有利于法院生效判决执行中得到其他机关的积极配合执行，从根本上解决政出多门的问题，维护司法机关和行政机关的权威。
（作者单位：北京市通州区人民法院