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[基本案情]2004年，石柱县人民政府为解决向某某等黄水镇政府工作人员的住房用地和扩大城镇建设规模，拟向褚某某、向某某各出让黄水镇政务小区120平方米的建设用地使用权。褚某某、向某某按规定缴纳相关税费后，向某某受褚某某委托将褚某某名下的60平方米土地使用权以1.4万元的价格转让给郭某某。石柱县政府于2006年为褚某某、向某某在黄水镇政务小区各拟划分了120平方米的城镇建设用地，但是当时褚某某、向某某仍未取得相应土地的建设用地使用权。之后，向某某为将褚某某名下的120平方米土地使用权转让给张某，于是在2006年11月6曰与郭某某商定，用自己名下的60平方米土地使属权与郭某某调换，价款为1.31万元。双方共同签订了“证明”，实为协议，向某某按约定将相关缴费票据交郭某某保管，并退还郭某某9000元价款。2007年底，当地地价上涨，向某某以转让合同无效为由，于2007年12月5日起诉至石柱土家族自治县人民法院。
一、原审裁判
石柱县人民法院审理认为，单位和个人使用国有土地，必须依法定程序办理审批手续，依法缴纳相关规费，并经县级人民政府登记、核发证书。本案争议的土地，虽然缴纳了相关的费用，但截止到庭审完毕，都没有获得相关部门的批准手续或证书，即向某某和褚某某等均没有获得争议土地的使用权。合同应当依法成立，依法成立的合同才能受到法律的保护。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但其前提是转让方已经获得土地使用权，转让方未取得出让土地使用权与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方仍未取得出让土地使用权或者有批准权的人民政府同意转让的，其转让合同应认定为无效。第三人褚某某、原告向某某至今没有获得其转让土地使用权，也没有证据证明其转让的行为获得了有批准权的人民政府同意，向某某受褚某某的委托与郭某某签订的转让土地使用权的合同违反了法律的强制性规定，应属无效民事行为。由于郭某某受让褚某某名下的国有土地使用权被认定为无效，向某某与郭某某互换建设用地显然缺乏合法的基础和前提，亦属无效协议。无效的合同自始没有法律约束力，合同无效后，一该合同取得的财产应当予以返还，被告依法应将持有的署名为向某某的缴费票据4张返还给原告向某某，同样，向某某也应当将收取的1.31万元退还给被告郭某某。原告主张是将自己的建设用地转让给被告，而不是与被告互换的，这一主张与证据证明的法律事实相悖，依法不能成立。第三人述称自己的建设用地在转让给张某之前，没有转让给被告和他人，其主张既与证人证明的情况不符，也与自己在接受法庭调查时的陈述相悖，本院不予采信。由于本案争议的土地是原、被告之间订立的互换协议，根据合同相对性原理，向某某具备适格的原告主体资格，被告辩称原告的主体资格不适格，应由政府作为原告，其辩解理由不成立，本院碍难支持。被告在本院释明后，书面表示另案主张合同无效后的损失赔偿问题，不提起反诉，因此本案不宜在本院中解决，双方可协商解决或另案处理。
石柱县人民法院根据《中华人民共和国物权法》第139条、《中华人民共和国土地管理法》第11条第3款、《中华人民共和国合同法》第52条第1款第5项、第56条、第58条以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第9条之规定判决：第三人褚某某与被告郭某某就黄水镇政府拟定给褚某某建房的国有土地使用权所签订的转让合同无效；原告向某某与被告郭某某就黄水镇政府拟定给褚某某和向某某的国有土地使用权所签订的互换合同无效；原告向某某在本判决生效之日起30日内退还给被告郭某某人民币1.31万元。被告郭某某在收到前述款项的同时，将署名为向某某的缴费票据4张退还给原告向某某。
二、检察监督
郭某某不服一审判决，向检察机关申诉。重庆市人民检察院第四分院向重庆市第四中级人民法院发出再审检察建议，认为有新的证据足以推翻原判决，具体理由如下：
第一，褚某某、向某某转让的土地使用权系通过政府出让所得。褚某某、向某某为取得各自的120平方米国有土地使用权，在黄水镇政府的统一安排下，按规定分别向石柱县国土房管局、石柱县建委、黄水镇政府缴纳了土地出让金、配套费、土地补偿费、耕地占用税等备共计26196元。相关政府职能部门收取上述规费后虽然没有及时签订土地出让合同并颁发土地使用权证书，但褚某某、向某某通过缴纳上述规费取得的土地属出让取得，在性质上有别于非法交易，故褚某某、向某某分别获取该土地使用权的来源合法，其转让行为属有权处分。
第二，郭某某受让该土地使用权符合法律规定，石柱县政府已经同意对该宅基地补办相关手续。检察机关依职权收集到了以下新证据：一是2008年2月1日石柱县规划局《关于同意补办黄水镇私人违法建筑及遗留项目的请示》，指出造成未批先建违法建设的过错是黄水镇人民政府，为了解决遗留问题和支持当地政府的工作，建议县政府同意对政务小区补办完善规划许可手续。同年2月14日，分管规划工作的县领导对该请示作出了同意规划局意见的批示。二是2010年1月28日石柱县人民政府办公室《关于开展乡级场镇“两证遗留”工作的通知》，明确对2008年12月底前各乡镇政府自主修建的小区建设项目，按当时所定标准和规定已向户地者收取土地价款的，予以认可，并凭缴费发票或收据，根据缴款标准确定使用权类型和用途并补办用地手续。三是石柱县人民政府办公室2010年11月2日第104期会议纪要《专题研究县城及乡镇“两证遗留”办理有关问题》，明确对按照当时所定标准足额缴纳土地出让金但未完善用地审批手续的，按照出让用地确定土地使用权性质。上述三份政府性文件的出台，充分证明石柱县政府本着尊重历史，实事求是，解决问题的原则，对黄水镇政务小区各建房用地户的建房及地基合法性溯及既往的予以追认，即同意在完善相关审批手续后办理房地产权证。