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关注土地征用中的财产权保障

发布时间:2018年7月6日 北京土地征收律师  

  财产权保障已经屡屡成为社会的热门话题。但是,对财产权的理解却经常被局限在对民法所有权的确认方面。这实在是对财产权的“重大误解”。从宪法学的角度看,对财产权的保护则主要体现为税收征收与土地征用方面。前者是对一般财产的征用,后者是对资产的征用,两者都涉及政府对非国有财产的处分问题,从而影响到权利主体对财产的处分权。最早的此类宪法性文件就是英国在1295年的《无承诺不课税法》,该法禁止政府未经权利人同意课税及征用或摊派其他物资。到了近代民主时期,英国又进而发展出“不出代议士不纳税”的原则,将财产权保护与民主代议制结合起来。

  目前在我国,“纳税人”的观念尚未形成,因而政府课税与参政议政并没有结合起来。同样,对税收征收的异议也尚未形成普遍的问题。但是,由土地征用而产生的纠纷已经日益突出,其中所涉及到的财产权保护问题,应当充分引起社会的关注。

  长期以来,土地征用并未被视为财产征用。当我国在1982年制定现行宪法时,没有从财产权保护的角度来看待土地征用问题,而仅仅将之视为一种行政资源的调配。因此,1982年宪法第10条仅简单地规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。此后其他相关法律也基本上是从行政规划的角度来考虑土地征用问题。这导致我国在土地征用的过程中,仅仅考虑政府规划的执行,而忽略权利者的财产利益。

  随着我国经济的发展,土地的利用价值越来越突出。随之也产生了许多利用我国现行土地征用制度而任意侵犯公民财产权的情况。尤其是在农村地区,土地归集体所有,土地征用补偿的很大一部分也归集体所有。就连法律规定属于被征地农民个人所有的安置补助费与地上附着物的补偿,通常也无法落实。因为按照现行的法律与法规,即便原来的村社已经全部“农转非”,上述补偿也需要通过所谓的农村集体经济组织来发放。于是,在这个可能子乌虚有的“集体经济组织”掩盖下,农民由于土地征地而产生的补偿利益被牺牲了。可以说,一方面是城镇化过程中不断增加的土地需求,另一方面则是在土地征用面前全无发言权的农民。其结果,就是有关征地单位利用目前土地征用的漏洞,利用农民对土地征用法规的无知,利用行政机关在土地征用中的优势地位,从中获取巨额利润。

  土地征用是特别需要重视的财产权保护的领域。各国在承认财产权受宪法保护的同时,也都承认合理征用土地的合法性。从这个意义上讲,向来没有所谓“私有财产神圣不可侵犯”之说,法国大革命时期对财产权的保护也是基于普遍的财产权保护:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺。”上述表述并没有将财产权保护的对象限定在私有财产范围内。就我国而言,由于集体所有制与全民所有制的普遍存在,财产权保护的对象,不仅是基于个人所有而产生的财产利益应受保护,基于对集体所有或国有所有的财产而产生用益类财产利益也应当受到保护。

  就财产权保护的具体内容来看,由于财产征用的不可避免,因此对财产权的保护,主要就是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。换言之,正当法律程序是财产权保护的核心所在。因为征用目的的合理性、补偿标准的适当性都需要设定相应的标准。而标准本身的设定就是一个程序过程。可以说,在现代宪法中,正当程序原则就是财产权保护的核心。

  我国宪法虽然没有规定预先赔偿,但是土地管理法等下位法却作出了规定。我国法律所缺乏的,关键是“合法认定”的“公平”,即现代宪法的正当程序原则。例如,按照我国有关法律规定,土地征用的程序包括通过土地利用规划、制定土地征用赔偿方案、与被征用单位与个人签订征用补偿协议等程序。但是,政府在决定土地规划时,缺乏公开的听证程序;在确定征用补偿时,缺乏中立的评估机构;在协议发生纠纷时,则缺乏相应的司法救济。结果,土地征用不能由行政问题转为法律问题,就会由行政问题演变为社会问题,甚至于政治问题。这实在是我国法治的悲哀。

  2003年1月7日,现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时,特别专门强调了土地征用问题。他指出,要改进土地征用的补偿方式,增加给失地农民的补偿,妥善安排好失地农民的生计。抓紧研究政策,修订法规,建立适应社会主义市场经济发展要求、维护广大农民权益、有利于经济社会可持续发展的土地征用制度。

  希望我国的立法机关能够对此充分重视,尽快出台保护公民财产权的立法,抵制土地征用中的行政侵权。同时,也希望我们的人民法院能够充分发挥司法救济的作用,不要一味明哲保身,拒绝权利受到侵害者的请求,这样才能真正确立司法权威,获得公众对司法公正的认可。



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